Revista Tamma Dalama: EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO HERRAMIENTA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN, Escrito por Luis Alberto González Rivera

 

Lic. Luis Alberto González Rivera

Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Baja California Sur, aspirante a Maestro en Desarrollo Humano y Social por la Universidad Mundial.

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Resumen

La transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas se han constituido en pilares fundamentales para la consolidación de la vida social y democrática en nuestro país. Son herramientas jurídicas básicas que las personas han hecho suyas para exigir a los servidores públicos un desempeño honesto y pulcro en las tareas inherentes al quehacer gubernamental. Son también, sin duda, un avance fundamental en el deseo de todo ciudadano que trabaja, produce y paga impuestos: que la corrupción sea cosa del pasado.

Palabras Clave: transparencia, acceso a la información pública, rendición de cuentas.

 

Introducción

La transparencia y la rendición de cuentas en el ejercicio de la función pública ha tomado especial dimensión en la agenda política de los países; observándose que a partir de la década de los noventa, la materia es preocupación central de la mayoría de los gobiernos. Es importante destacar que, generalmente, en sociedades consolidadas con instituciones robustas, el tema de la transparencia y la rendición de cuentas es un espacio ya ganado por los ciudadanos, por lo que se da por descontado que los servidores públicos cumplen con esos principios que, precisamente, son los que le dan solidez a sus instituciones.

En el caso de sociedades en tránsito a la democracia, como es el caso de México, la transparencia y rendición de cuentas, son aún, asignaturas pendientes. Realidad que explica en buena medida por qué nuestro país aparece en los primeros lugares en los índices de corrupción, lugar 95 en el índice del 2015, publicado por transparencia internacional[1].

Reconociendo la deuda que se tiene con la sociedad en lo referente a la transparencia, algunos académicos abordan el tema con la clara intención de ponerlo en la agenda política en nuestro país, en esa lógica, encontramos diversos textos sobre el particular. Algunos abordando el tema de manera indirecta, como un ingrediente más en el escenario nacional, algunos otros, dando dimensión estratégica al mismo. Tal es el caso de David Sarquis quien en su artículo Raíces históricas del problema de la corrupción en México afirma que “Es un problema de raíces complejas y de aristas múltiples que difícilmente se puede entender de manera cabal si no se le ubica debidamente en contexto como expresión de un marcado intento por combatir aquello que efectivamente corroe el tejido más fino de las estructuras sociales: la corrupción”. (Sarquis, 2008)

Entendemos el razonamiento de Sarquis, como un intento de combatir la nociva corrupción; que según instancias internacionales, como transparencia internacional, se ha arraigado de tal manera en nuestro país que lo ha llevado a ocupar el primer lugar en percepción de corrupción entre los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE.

 

La corrupción en México

En el análisis de esta compleja realidad en la vida política y social de nuestro país, es fundamental asumir que no debemos reducir a una característica cultural del mexicano, tal como lo han señalado algunos actores de la vida política nacional, el que México ocupe el primer lugar en la percepción de la corrupción entre los países miembros de la OCDE, encontrándose prácticamente a la mitad de la tabla entre la totalidad de los países del orbe; las prácticas de corrupción se han exacerbado en buena medida por la impunidad que es parte de la normalidad en nuestro país. Impunidad que ha provocado que México haya navegado por un mundo de opacidad y oscurantismo en cuanto al manejo de la información pública.

Por lo antes expuesto, es indiscutible aceptar que la corrupción es un problema ampliamente diseminado en los diversos ámbitos de la vida social, pero particularmente en la administración pública; ante esto tiene sentido dar forma al multicitado hecho. Para esto, nos apoyaremos en el texto corrupción y derecho acceso a la información escrito por José Guadalupe Robles Hernández quien afirma:

 Uno de los objetivos esenciales del Derecho de acceso a la Información, es la transparencia en la información que generan los gobiernos y con ello evitar o inhibir los actos de corrupción. La corrupción proveniente del poder público genera problemas inimaginables para las sociedades de todo el mundo. A pesar de que los actos de corrupción han existido en todas las etapas de la historia del planeta, existen sólo aproximaciones generales al concepto. Es pertinente establecer dos puntualizaciones para acercarnos al concepto: Una primera es que la corrupción sólo se puede cuantificar desde una perspectiva subjetiva y la otra es que está fundada en un componente anímico: la deslealtad, que no es otra cosa que el abuso premeditado que se hace sobre una responsabilidad confiada a través de una disposición jurídica, un acto y decisión administrativa o la confianza depositada de los electores cuando se trata de cargos de elección popular. El concepto de corrupción ha sido desarrollado principal-mente desde los campos de la sociología y de la ciencia política, aunque para la ciencia jurídica y en particular para el derecho penal, revista una gran importancia. ¿Qué se debe entender por corrupción desde el ámbito penal? La corrupción no es propiamente un delito sino más bien una serie de conductas, una forma de delincuencia que incorpora varias figuras penales, ya sea de carácter tradicional o de reciente creación, como la malversación, el cohecho, la prevaricación, el blanqueo de capitales, el tráfico de influencias y en México la extraña figura del “enriquecimiento inexplicable”. (Stephen., 1992) Citado por (Robles, 2006).

Lo expresado por Robles, coincide en buena medida con el esfuerzo conceptual de una buena parte de la academia, por lo que para fines de esta investigación entenderemos como corrupción a el abusopremeditado que se hace sobre una responsabilidad confiada a través de una disposición jurídica, un acto y decisión administrativa o la confianza depositada de los electores cuando se trata de cargos de elección popular. Materializada a través de una serie de conductas, como la malversación, el cohecho, la prevaricación, el blanqueo de capitales, el tráfico de influencias y el enriquecimiento inexplicable.

Definido el concepto de corrupción y dado que el supuesto de esta investigación es que la transparencia y acceso a la información pública, contribuye a atenuarla; a continuación se presenta un análisis de la evolución y sustento jurídico, pero sobre todo social, de esta imperante necesidad de dar luz a los asuntos públicos.

Transparencia y acceso a la información, un análisis de su evolución

 

En la actualidad, el derecho de acceso a la información pública se ha convertido en una premisa social, hasta ser reconocido como derecho humano fundamental por destacadas organizaciones internacionales, por lo que ha ido ganando terreno en la escena mundial, de manera paulatina pero sin dejar de avanzar. Todo esto ha requerido de años para consolidarse, por supuesto que quienes gobiernan no han sido los más preocupados por facilitar que sus acciones sean del dominio colectivo, esgrimiendo diversos argumentos para mantener en la oscuridad lo que debiera ser público. Para comprender cabalmente el derecho que la sociedad tiene sobre la información generada por los servidores públicos, debemos partir de comprender que los gobernantes son nuestros representantes, elegidos para buscar mejores estadios para la colectividad, lo que de entrada, de ninguna manera justifica la ausencia de transparencia. En México muchas han sido las intenciones de legisladores de oposición por incentivar reformas estructurales en materia de transparencia y acceso a la in-formación pública que generen una mayor apertura de documentos y sobre todo de manejo de recursos públicos. Ante este empuje, una etapa importante, en la que se vieron alentadores avances a la reiterada insistencia fue el año 2002 al 2010, periodo donde se lograron cambios relevantes en la materia, así lo documenta María Esther Martínez Díaz y Leticia Heras Gómez en su artículo: Marco legal: evolución jurídica de la transparencia gubernamental y de la rendición de cuentas en México, quienes sobre el asunto en cuestión puntualizan:

Así, entre 2007 y 2010 se realizaron reformas relevantes para fortalecer la rendición de cuentas como: a) La reforma al Artículo 6º constitucional, con la que se eleva a garantía constitucional el derecho a la información. b) La reforma hacendaria que establece la obligación de adoptar esquemas de evaluación de desempeño vinculados al presupuesto en todos los niveles de gobierno. c) Las reformas que amplían el alcance de la fiscalización de recursos públicos a todo ente público o privado. d) La reforma en materia de seguridad y justicia. e) La reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que modifica el nombre del IFAI por el de Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. f ) La aprobación de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares en julio de 2010, que amplía las facultades, atribuciones y responsabilidades del IFAI al ser considerado como autoridad nacional en la materia (Martinez Diaz, 2011)

 

Otro aspecto importante, sin duda una de las principales aportaciones en la actualidad es la aprobación de la Reforma Constitucional en Materia de Transparencia aprobada en febrero de 2014. Una reforma que otorga herramientas sustanciales al órgano regulador federal (IFAI) y a los órganos en los estados. Es considerado un avance en la medida que, por primera vez, en México se incluirán los sindicatos, partidos político y fideicomisos dentro del espectro de sujetos obligados por ley a entregar su información.

 Recordando que el supuesto de esta investigación es la certeza de que la transparencia y acceso a la información contribuyen sensiblemente a inhibir la corrupción; supuesto que en la actualidad toma especial dimensión, dado que nuestro país vive un momento de crisis de credibilidad hacia la esfera gubernamental motivado, sobre todo, por casos de corrupción que no cesan pero lo más grave, la impunidad imperante en el sistema judicial, particular-mente, en casos en lo que se involucran, directa o indirectamente los factores reales de poder (políticos, empresarios, líderes sociales entre otros). Siendo esto último una realidad que lastima sensiblemente a la sociedad, pero que además, envía a la sociedad la señal de que es válido robar y abusar, porque al final de cuentas, no hay consecuencias. Más aún si formas parte de las elites, políticas, económicas y sociales. Todo esto ha sumido a la colectividad en un estado de insatisfacción, donde no encuentra incentivos para suponer que se avecinan mejores escenarios para nuestro país.

Pues bien, el tránsito que ha seguido en México este tema, no ha sido necesariamente a la par con su desarrollo global; donde se reconoce como prolongado e inacabado tal como lo describe Perrine Canavaggio[2], quien hace un análisis de su evolución, sugiriendo una clasificación para facilitar su estudio y comprensión.

Canavaggio inicia su reflexión de la siguiente manera: 

 “Después de su aparición en el Siglo XVIII, el derecho de acceso a la información ha sido reconocido de manera progresiva y su aplicación se ha extendido durante los siglos XIX y XX.

Suecia ha sido el primer país en abrir el acceso a los documentos públicos, tras la publicación de la ley sobre libertad de prensa de 1766. Posteriormente, la declaración francesa de los derechos humanos de 1789 postula en su artículo 15 “La sociedad tiene el derecho de pedir a cualquier agente público que dé cuenta de su administración”, pero este principio prometedor no ha pasado de ser teórico.

 Dos generaciones de legislaciones se han sucedido.

Las primeras leyes han abierto el acceso a los archivos públicos para corresponder a las preocupaciones de la investigación histórica. Después de la ley francesa de 1794, que ha hecho del acceso ya no un privilegio, sino un derecho cívico, este derecho ha sido aplicado de manera progresiva en todas las legislaciones nacionales durante los siglos XIX y XX. Los plazos generales son hoy en día más o menos extensos según los países, generalmente de 30 o 20 años, y tienden a reducirse, con algunos plazos más largos para la protección de determinados intereses públicos y privados.

 La segunda generación de leyes concierne el acceso a los documentos administrativos, y su emergencia se verifica después de la Segunda Guerra Mundial, en varias olas sucesivas. El movimiento a favor de la libertad de información se inspira en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, la cual garantiza a cualquier individuo el derecho de “buscar, recibir y difundir las informaciones y las ideas de cualquier modo que sea”. (Canavaggio, 2011)

La misma Canavaggio distingue cuatro olas de legislaciones; en las cuales se identifican bloques de países que se han sumado a la corriente de transparencia, en la primera Canavaggio enlista a diez países que les denomina pioneros, estos son: Suecia (1766), Finlandia (1951), Estados Unidos quienes han adoptado el Freedom of Information Act (FOIA) en 1966, Dinamarca y Noruega (1970), Francia y Países Bajos (1978), Australia y Nueva Zelandia (1982) y Canadá (1983).

Canavaggio asocia la segunda ola a la caída de los regímenes autoritarios, lo que impulsó a adoptar le-yes de transparencia, dentro del proceso de reconstrucción del tejido democrático, en esta ola, se incluyen los países que adoptaron una ley en los años 1990-2000.

En el mismo análisis, Perrine Canavaggio, propone una tercera ola, en ella incorpora a los que llama los 13 países ricos y de tradición democrática, mismos que, en una dinámica de reforma y modernización administrativa, han promulgado leyes y construido instituciones garantes de la transparencia y el acceso a la información pública.

Por último, Canavaggio señala:

Desde hace unos diez años, asistimos a una auténtica explosión mundial de las leyes sobre el acceso a la información, incluso en países en desarrollo que no han tenido transición democrática.

Trece países tenían una ley de este tipo en 1990, y son 87 en 2011 los que la han adoptado. Latinoamérica es un buen ejemplo, ya que en diez años once países del área han votado una ley: Panamá (2002), Perú (2002), México (2002), la República Dominicana (2004), Ecuador (2004), Honduras (2006), Nicaragua (2007), Guatema-la (2008), Uruguay (2008), Chile (2008), y más recientemente, El Salvador, en Marzo de 2011. Ninguna organización internacional, hace veinte años, había tomado medidas para abrir el acceso a sus documentos. Actualmente, muchas son las que lo han hecho. El Banco Mundial es un ejemplo notable.

Este movimiento ha sido concluido por la Con-vención sobre el acceso a los documentos públicos, texto propuesto en 2009 por el consejo de Europa a la firma de sus 47 Estados miembros. Es el primer instrumento jurídico internacional en este ámbito. (Canavaggio, 2011)

Partiendo de este proceso de surgimiento de leyes en Europa y América podemos citar lo escrito por el Lic. Felipe de Jesús Fierro Alvídrez en su artículo La ley federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental; impacto en el futuro democrático de México donde señala:

A nivel internacional, se pueden señalar como ejemplos, la Ley de Libertad de Información de Estados Unidos (Freedom of Information Act), la ley de acceso a la Información canadiense (Access to Information Act), la Ley del Secreto Administrativo española o las leyes francesas de acceso a los documentos administrativos y a los archivos, entre otras.

En México, durante más de 25 años ha corrido mucha tinta en pro, en contra o posiciones intermedias; señalaremos solo las inmediatas, ligadas directamente al proceso legislativo que las generó.

Antecedentes directos:

a) Declaración de Oaxaca

La Declaración de Oaxaca del pasado 24 de mayo del 2001 fue el resultado del Seminario de Derecho a la Información realizado en esa ciudad y suscrito por universidades, organismos no gubernamentales y más de setenta medios de comunicación miembros de la Asociación Mexicana de Editores de Periódicos, donde se planteó la necesidad de crear una Ley de Acceso a la Información, para lo cual se designó a una comisión técnica (Alvidrez, 2002)

Sobre la misma materia, Toby Mendel³[3] en 2003, al hacer un análisis sobre derecho comparado de la información, señala que a nivel internacional varios organismos internacionales, responsables de proteger y promover los derechos humanos, entre ellos la ONU, la OEA, el CE, el Commonwealth, han reconocido la naturaleza fundamental y legal del derecho a la libertad de información.

Mendel menciona que desde 1946, la ONU reconoce la libertad de información como un derecho fundamental; en su artículo, Libertad de información, derecho humano protegido internacionalmente, el mencionado autor, señala:

En el seno de la ONU, la libertad de información fue reconocida tempranamente como un derecho fundamental. En 1946, durante su primera sesión, la Asamblea General de la ONU adoptó la resolución 59, en la que estableció: “la libertad de información es un derecho humano fundamental y… la piedra angular de todas las libertades a que la ONU está consagrada”. (Mendel , 2003)

Mendel señala que posteriormente, en 1948 la ONU promulga la Declaración Universal de los Derechos Humanos[4], misma que en su artículo 19 garantiza el derecho a la libertad de expresión e información en los siguientes términos:

Toda persona tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho comprende la libertad de mantener opiniones sin ser perturbado, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas a través de cualquier medio y a pesar de cualquier frontera.

Es de destacar que la invocación hecha por el artículo 19, pareciera no incluir lo que hoy conocemos como derecho al acceso a la información pública. Lo cierto es que el contexto a cambiado y lo que hoy es demanda sentida de la sociedad, en los albores de la segunda guerra mundial, no necesariamente era la mayor preocupación de la comunidad internacional, por lo que acotar el mencionado artículo llevó décadas. De hecho fue hasta 1993 con la creación de la agencia del Relator Especial de la ONU para la libertad de opinión y expresión, que se iniciaron los trabajos para definir el contenido preciso del derecho a la libertad de opinión y expresión, siendo una de las tareas principales de recién nombrado funcionario.

Es así como en 1998 se estableció claramente que la libertad de información comprende el derecho de acceder a información en manos del Estado, tal como lo señala el reporte del Relator Especial, denominado: Promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, de fecha 28 de enero de 1998 que dice:

El derecho a buscar, recibir y difundir información impone la obligación a los Estados de asegurar el acceso a información, particularmente la información en manos del gobierno, almacenada de cualquier manera o bajo cualquier sistema de recuperación…

Señala Mendel que un año después, en 1999, se unieron el relator especial de la OEA para la libertad de expresión, el representante para la libertad de los medios de la OSCE y el relator especial de la ONU para la libertad de opinión y expresión, bajo los auspicios de Artículo 19. Adoptando una declaración conjunta en los siguientes términos:

Implícito en la libertad de expresión, está el derecho de los individuos a tener libre acceso a la información y a saber lo que los gobiernos están haciendo en su nombre, derecho sin el cual, la verdad languidecería, y la participación de los individuos en el gobierno quedaría fragmentada. (Citado por Mendel, 47, 2003)

En el mismo ámbito internacional, Mendel subraya el caso de la Organización de Estados Americanos (OEA), quien después de décadas de aproximaciones al tema, muchas de ellas alineadas a los esfuerzos de la ONU, como también a expresiones de la sociedad civil; mismas que, refiere Mendel, motivaron al Relator Especial para la libertad de Ex-presión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a señalar en su Reporte Anual 1999:

El derecho de acceso a información oficial es una de las piedras angulares de una democracia representativa. En un sistema representativo de gobierno, los representantes deben responder frente a quienes confiaron en ellos su representación y autoridad para tomar decisiones en cuestiones públicas. Al individuo que delegó la administración de asuntos públicos en sus representantes, es a quien pertenece el derecho a la información. Información que el Estado usa y produce con dinero de los contribuyentes. (Mendel, 2003)

Comentarios muy firmes de parte del Relator, que precisan la obligación del Estado de rendir cuentas ante quienes les brindaron la confianza para que los representara, mismas que dan elementos sólidos a la sociedad en la búsqueda de una transparencia y rendición de cuentas, que empieza a ser teóricamente definida, pero que en la realidad no ha permeado al grueso de la sociedad, de tal suerte que se vive en algunas regiones, bajo prácticas totalitarias que para nada tienen que ver con un ejercicio democrático.

Consecuente con la posición tomada por la Oficina del Relator para la libertad de Expresión finalmente en octubre de 2000, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobó la Declaración Interamericana de Principios Sobre Libertad de Expresión que en su punto 4 precisa:

El acceso a información en poder del Estado, es un derecho fundamental de toda persona. Los estados tienen la obligación de garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio permite limitadas excepciones que deben estar previstas en la ley, para el caso de que exista una amenaza real e inminente que afecte la seguridad nacional en las sociedades democráticas. (Mendel , 2003)

Posición que formaliza el reconocimiento del acceso a la información en poder del estado, como un derecho humano fundamental, lo que se reconoce como indispensable para el ejercicio de otros derechos del individuo.

En México, como lo señala Sergio López Ayllón, en su artículo El derecho a la información como derecho humano fundamental, a partir de la reforma del artículo 6 constitucional, al que en 1977 se le introdujo la frase “el derecho a la información será garantizado por el Estado”, inició un intenso deba-te en torno al mencionado derecho, ejercicio que se ha enriquecido a través de la realización de diversos congresos. Estos ejercicios han ido afinando el andamiaje jurídico y posicionando en la colectividad la seguridad de que en nuestro país, tanto el Derecho a la Información como la libertad de expresión se establecen jurídicamente en el artículo 6to constitucional, como primer y principal ordenamiento jurídico nacional que tiene por objetivo regular ambos derechos.

En este sentido, especialistas como Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva aseguran que la reglamentación del Derecho a la Información en México no puede hacerse al margen de los tratados internacionales, afirmación que compartimos y que en la práctica legislativa, empieza a ser parte de la normalidad.

El mismo Dr. Carpizo, exrector de la UNAM y ex-ministro de la suprema corte de Justicia de la Nación comenta en un ensayo publicado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.